迅速崛起的特大镇，规模已与中小城市看齐，和现有管理体制之间的矛盾，就如同“小马拉大车、大脚穿小鞋、大个子穿小衣服”，这严重阻碍了中国新型城镇化的发展。

　　顾文剑

　　[今年2月，国务院颁布了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，其中的第12条提出，下放事权、扩大财权、改革人事权及强化用地指标保障等为重点，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限]

　　2017年，在不到一年的时间里，浙江省苍南县龙港镇要交出一份“镇改市”的“答卷”。这座被誉为“中国农民第一城”的浙南小镇历史上多次承担了中国城镇化改革的试点任务，而此次实践则旨在破解“资源配置与城市管理体制之间的矛盾”。为探索新型城镇化路径，此次摆在“小镇”龙港面前的，是财权、法律等多重体制机制上的“瓶颈”。

　　“冲”市

　　位于浙江南部的小镇龙港，嗅觉灵敏的商人们已经觉察出了龙港“改市”的气息。在当地主要干道的道路两旁，“镇改市”已经成了房产升值的砝码。在当地的企业家看来，这场大规模的“升级改造”必然会创造一些商机。

　　“远远不止镇级医院因‘镇改市’可以增加床位数那么简单，”当地企业家杨先生对《第一财经日报》记者说，该公司正在进行产业升级，为了寻找合适的人才，他一年来已数次远赴香港。

　　杨先生回忆，当应聘者询问龙港是什么地方时，回答往往是“温州市苍南县龙港镇”。在他看来，如果地址描述为‘温州龙港市’，可大大方便公司招聘人才。

　　“你想，海外人才谁愿意来一个镇里工作？”他说，镇肯定被想象成比城市要相对落后的地方。

　　然而，就城市形态而言，龙港镇早已不是“小镇”。除了189条街道、四处耸立的高楼，以及正开膛破肚、四处延伸的马路，镇里还拥有一个标准体育馆。“事实上这个镇的设施是超标的，只有县才可以拥有类似的设施。”当地的一名官员透露。

　　32年来，龙港从5个小渔村发展成为浙南闽北的经济重镇。根据龙港镇提供的资料，该镇目前户籍人口37.3万、常住人口27万，2015年该镇实现了生产总值226.9亿元，城镇化率为60.8%，其农村常住居民人均可支配收入为1.9万余元。

　　现任龙港镇委副书记的金珍敏就出生于其中的一个小渔村。他告诉《第一财经日报》记者，从村落发展而来的龙港镇，从未停止成为一座“城市”的步伐，其中的重要原因在于经济发展中的资源配置及其经济社会管理权限等问题，已经难以满足现实的要求。“主要有两项，用地指标与城市建设的矛盾，以及财政收入能否自行支配的问题。”金珍敏说，其他的如招商引资、人才引进、信贷规模等都是从这两个方面衍生出来的问题。

　　对于龙港“设市”的历史，该镇首任镇委书记陈定模最了解情况。虽然已近70岁高龄，但陈定模在退休后继续走南闯北。其中的一项要务，就是为龙港设市而奔波。他戏称，这项工作从退休前干到了退休后。

　　“早在上世纪的1987年，我们就提出设市，当时各级领导认为龙港设市条件还不成熟。”陈定模回忆，到了1995年，即便顶着温州地区乡镇经济综合实力第一的光环，市县还是不同意。

　　这位老书记说，屡次设市受阻，但龙港镇的经济规模继续发展壮大，以至于后来全国出台57个镇的综合试验区、2009年温州市出台“关于推进强镇扩权改革的意见”、2011年浙江省启动首批小城市培育试点镇，龙港不但榜上有名，而且采取了一系列的行政体制和管理模式的改革。

　　随着经济实力的增长，龙港作为“农民自费造城”的样板也越受全国关注。

　　“来龙港考察过的领导数不胜数，”对“大场面”司空见惯的陈定模说，“其中一些干部成为现在的党和国家领导人。”

　　从2013年初开始，陈定模仍以个人名义到杭州和北京“冲市”，并得到了县、镇主要领导的支持。

　　当年年底，也就是2013年12月12日，中央城镇化工作会议提出要在各省(市、区)选择若干个建制镇开展全国新型城镇化试点。

　　1年后，在2014年12月29日，国家发改委、中央机构编制委员会办公室、公安部、民政部等11个部委发布了《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》。

　　纳入该方案的建制镇有“一南一北”两个试点：龙港镇和吉林省安图县二道白河镇。

　　但龙港当地官员表示，“镇改市”是想解决资源配置与城市管理体制之间的矛盾，但事实上“镇级市”并不存在，也没有纳入我国现有的法律体系。

　　暂不说与真正的城市平起平坐，镇又如何处理与“老上级”县的关系，都成为深具现实意义的难题。

　　财权：和“老上级”分灶吃饭

　　龙港“设市”可视为某种程度的“分家”。

　　目前，龙港镇占到了苍南县一半的财政收入。该镇2015年财政总收入23.2亿元，其中地方税收收入8亿元左右，苍南县返还给龙港的只有3亿多元。

　　“龙港要建立县一级财政，按照浙江省的相关规定，县一级财政直接与省进行结算，龙港设市意味着苍南县可支配的财政收入要大幅减少。”金珍敏表示，要想“分灶吃饭”，财政体制的改革压力比较大。

　　然而，“分灶吃饭”不一定意味着龙港在“设市”后可以“稳赚一笔”。“这要看具体的测算情况，如龙港镇的开支一旦低于苍南县返还的3亿多元，那说明镇里还有盈余，反之则镇里支出较大。同时，这一比较的基点还要与日后的省财政对接，然后再分析镇里是否会有盈余。”金珍敏认为。

　　目前，温州市苍南县财政局已牵头和龙港镇对财政收支和事权财权进行测算和设计，进而提出财政体制改革方案。在该方案到位之前，动态调整县财政对龙港支出的预算安排。

　　“一切暂时未知”成了镇里官员在财政等问题上的主要表态，但当地官员认为，“设市”必然要“扩大财权”，从而对现有的县镇利益格局带来一些改变。

　　关键在于，龙港所设的“市”会是什么层级的“市”。确切地说，是否为比镇更高一级的“县级市”？

　　按照我国现行宪法等相关规定，并没有“镇级市”。

　　“我们经常看到城市有直辖市、副省级城市、地级市、县级市，但镇级市目前不在法律框架之内。”金珍敏说。

　　陈定模也认为，中国的特大镇“设市”不成功，其问题的根本在于缺少法律依据，另外一个重要原因是，县级行政机构不愿意放权。“最终是放了收，收了放，不了了之。”这位老书记以此解释龙港20多年来为何“设市”未能成功。

　　这两位龙港镇的新老领导都将“设市”中出现的问题归结为“顶层设计”不够和“路径不明”。

　　“可以预见的是，这将带来一些行政上的难题，如权力下放的程序。”金珍敏说，在“镇改市”中必须要注意的，不是适合改市的“镇”的标准问题，而在于“程序”和“路径”。

　　“县里一旦不同意，那怎么办呢？”金珍敏说，肯定会影响改革的进程。他又表示，好在这次龙港改市得到了县里的支持，但全国其他城市的“镇改市”恐怕会出现因为利益格局改变而引发的程序交接难题。

　　事权：县级权力分批下放

　　由于要求在2017年拿出一份像样的“答卷”，龙港“镇改市”步伐近期提速。

　　在位于镇前路的镇政府办公楼里，集聚了纪委、教育卫生、城市建设等10多个部门，县公安局的派出机构也在院子里一起办公。在当地官员看来，对于乡镇而言，多部门办公形态相当正常。

　　该镇党委书记丁振俊说，“镇改市”并非想象中那么简单，镇里的公务人员被要求加强学习，以应对正在“下放的权力”。

　　截至今年6月，苍南县已同意将1300多项县级权力下放龙港镇。这些权限涉及财政、商务、统计、民政、教育、农业等各个方面。如原属于县司法局的“对基层法律服务工作者违法行为的处罚”和原属于县财政局的“龙港镇财政负责国有企业、国有资产管理”等。

　　丁振俊说，县级权限的下放除了城市和土地利用总体规划等专业性较强、一时难以承接的职能仍由县里来统筹，其他的均分批下放。

　　虽然县级权限予以下放，但镇级政府并不具备相应的法律主体地位，一旦引起行政相对人的复议和诉讼，镇政府是否败诉还是个未知数。

　　这不仅是龙港镇所面临的难题。2012年6月21日，江苏省法制办就发放相应文件，对昆山市张浦镇进行了“授权”，确定了该镇作为综合执法主体，并给予了相应的镇政府执法职责和经济社会管理权限。

　　“但这一授权仅局限在省内。”金珍敏认为，这并不彻底。他说，一旦行政诉讼超越了省际范围，这样的授权又等同于“无用”。虽然同为“镇改市”，但与城市行政级别限制类似的情形是，龙港若要得到“授权”，同样牵扯到国家层面的修法问题。

　　今年2月，国务院颁布了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，其中的第12条就涉及“加快拓展特大镇功能”，即下放事权、扩大财权、改革人事权及强化用地指标保障等为重点，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限，允许其按照相同人口规模城市市政设施标准进行建设发展。

　　与此同时，该《意见》第14条“培育发展一批中小城市”的相关规定明确将“具备条件的县和特大镇有序设置为市”。

　　当地官员认为，龙港此次“镇改市”的突破不应局限于江苏张浦镇的范围，但必须正视这些问题。也正因为看到了这些问题，当地官员认为“镇改市”无法“一步到位”。

　　干部：高配与否是个未知数

　　“至少眼下镇里没人愿意离开公务员岗位，原因大家都懂，”当地的一名官员私下透露，在富庶的温商聚集之地，公务员离职下海是种常态，但适逢好的时机，大家都会选择坚守。

　　但包括镇委书记等当地多名官员直言，“镇改市”后，镇里的官员能否升任县一级“自己并不清楚，也不抱希望”。

　　包括丁振俊在内的镇领导明确要求，“即便‘镇改市’增加了事权，但也不会增加编制和人员”。

　　根据2014年12月29日，国家11部委发布的《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》，试点地区将承担5项主要任务，分别是建立农业转移人口市民化成本分担机制、建立多元化可持续的城镇化投融资机制、改革完善农村宅基地制度、探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式、综合推进体制机制改革创新。

　　“我们龙港镇主要承担了方案的第4项任务，也就是‘创新管理体制，降低行政成本’。”丁振俊说，所谓的成本主要在于人员及机构。

　　为此，在不增加现有人员的情况下，龙港将苍南县派驻部门中的住建、国土和水利分局等18个单位与龙港的12个内设机构、11个事业单位合并，组建了党政人大办公室、监察审计局等15个“大部门”机构，数量则从41个缩减为15个，如最新组建的监察审计局就和纪委合署办公。

　　当地官员表示，“大部门制”不仅致力于消除一些岗位重复设置问题，同时也解决部门职能交叉产生的“推诿扯皮”现象。试点工作中，龙港大量减少了中层干部的职位数量，从原来的197名减少到拟定的140名，目的是以此来检测能否提高行政效率。

　　金珍敏认为，之所以采用“大部门制”，是因为国家层面最担心“镇改市”过程中会增加行政成本和负担，因此龙港的“镇改市”有两个前提，即机构不膨胀，人员不增加。

　　另外，就政府职能而言，龙港镇已对政府权力清单进行了梳理，通过购买服务方式放开部分公共服务职能。目前，龙港将环卫、河道保洁、交通管理、广告经营权、公交线路营运权、绿化养护等部分职能推向了市场。

　　然而，由于任免权、人员到位等问题，这些“大部门”机构正处于“过渡期”，尚未完全进入实质性的运行状态。

　　中国中小城市数量“稀缺”

　　自从去年6月正式实施“镇改市”相关工作后，丁振俊、金珍敏的一半工作时间是辗转于杭州和温州，向省和市提方案、汇报工作。

　　金珍敏认为，这一年下来，方案屡次被否，而改市的工作也处于打基础的阶段。他说，从事权、人权以及财权等诸多方面，龙港的设市模式面临三大瓶颈：市的级别、如何作层级突破，以及参考模式借鉴。

　　“龙港若变成‘市’，那究竟是县级市、副县级市还是镇级市，缺少一致的权威说法。”金珍敏的个人观点是，作为国家新型城镇化的试点，不管是什么层级的市，高度的自主权和资源配置权是关键。

　　这三个问题的深层次原因表现为两方面，“缺少体制支撑”和“利益分化”。前者即为没有相应的法律依据，而后者在于县和镇的财政关系较难调整。

　　由于国务院把新型城镇化作为改革三大红利之一，作为拉动内需的主要措施，金珍敏认为，现在设市在利益阻力上较小，条件反而有利。

　　由于龙港“镇改市”的试点模式正努力探索成为可以借鉴的“一般模式”，因此让当地官员感到压力不小。按照龙港“镇改市”的时间表，它将打造成“全国具有示范意义的新型设市模式的典范”，但当地不少受访官员认为，龙港迄今仅仅迈出了“很小的一步”。

　　一些专家认为，很多特大镇出现了中小城市的形态，但现有特大镇的规模和现有管理体制之间的矛盾，专家形容为“小马拉大车、大脚穿小鞋、大个子穿小衣服”的体制机制问题。在部分专家看来，这或许正在严重阻碍中国新型城镇化的发展。

　　全国人大财经委副主任委员、民建中央副主席辜胜阻长期关心中国中小城市的发展。

　　他告诉记者，中国中小城市在数量上稀缺，长期看来不利于我国经济发展。因此特大镇改市虽然敏感，需要有序推进。

　　为此，国务院今年颁布的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出，新型城镇化培育新生中小城市对未来启动内需、带动消费、促进增长和发挥中小城镇活力具有非常重要的意义，而“十三五”规划纲要也明确提出“要加快培育新生中小城市”。

　　他说，推进特大镇改市，培育新生小城市，可以优化城市体系。使大城市和小城市协调发展，改变小城市极度不足的、“头重脚轻”的城市体系；可以提供实现人口就地城镇化的载体。在家门口帮助农民获得稳定的就业，缓解农民工“融不进大城市、回不去农村”纠结；有利于推进城乡一体化发展。发展作为城市之尾和农村之首的小城市，完善小城市教育、卫生、文体、就业、社保等公共服务职能，可以带动城乡协调发展，避免“半城镇化”；有利于发挥城镇化扩内需、稳增长的潜力。“镇改市”可以提升民间资本对城市发展的预期，增强企业家们想投资、敢投资的信心和决心。

　　“由于我国小城市数量不足，城市体系‘头重脚轻’，容易出现‘大城市病’”。“我们看到的现状是，大城市一方面在严格控制人口，另一方面小城市的发展潜力尚未完全发掘。”辜胜阻表示。